Những rào cản cần bước qua trong xây dựng luật đất đai sửa đổi (Bài 2)

 Chi tiết về những vấn đề mang tính rào cản trong tư duy đối với quá trình dịch chuyển đất đai để phát triển vững bền... 

Bài viết này mong được trình bầy thật chi tiết về những vấn đề mang tính rào cản trong tư duy đối với quá trình dịch chuyển đất đai để phát triển vững bền, trong đó có quyền can thiệp của quốc gia vào việc chuyển quyền đối với đất đai từ người này sang người kia vì ích lợi kinh tế của người kia. Cách thức nào để vượt qua rào cản này cũng là một góp ý cho Hiến pháp sửa đổi về những vấn đề có liên can tới đất đai, cũng là góp ý cho việc hoàn chỉnh Luật Đất đai sửa đổi.  Các Hiến pháp đã quy định gì về đất đai   Chế độ sở hữu đất đai đã được quy định trong Hiến pháp Việt Nam từ 1959 tới nay (Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992), trong đó, Hiến pháp 1959 quy định chế độ đa sở hữu đất đai gồm sở hữu quốc gia, sở hữu cộng tác xã, sở hữu cá nhân chủ nghĩa của người cần lao và của tư sản dân tộc (Điều 11), còn Hiến pháp 1980 (Điều 19) và Hiến pháp 1992 (Điều 17) chỉ xác lập một loại hình sở hữu toàn dân về đất đai. Quyền của người dân được dùng đất, quyền của quốc gia quản lý đối với đất đai được quy định trong Hiến pháp 1980 (Điều 20) và Hiến pháp 1992 (Điều 18), trong đó Điều 18 của Hiến pháp 1992 quy định về chế độ giao đất của quốc gia cho các tổ chức và cá nhân chủ nghĩa để dùng ổn định lâu dài.  Đất đai là tài sản đặc biệt thuộc sở hữu toàn dân  Đối với cơ chế quốc gia cần dùng tài sản của dân, Hiến pháp 1980 quy định về việc quốc gia bảo hộ quyền sở hữu của công dân về thu nhập hợp pháp, của nả để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, phương tiện sinh sản được phép cần lao riêng lẻ và quyền thừa kế các tài sản này (Điều 27) và chế độ quốc gia trưng mua, trưng dụng hoặc tịch thâu có đền bù tài sản của cá nhân chủ nghĩa, tập thể khi thật cấp thiết vì lợi. chung (Điều 28); Hiến pháp 1992 (Điều 23) quy định về việc quốc gia không quốc hữu hóa tài sản hợp pháp của cá nhân chủ nghĩa, tổ chức và chế độ quốc gia trưng mua hoặc trưng dụng có đền bù tài sản của cá nhân chủ nghĩa, tổ chức theo thời giá thị trường trong trường hợp thật cấp thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi. nhà nước.  Cơ chế quốc gia thu hồi đất đã diễn ra như thế nào   Trên thực tiễn xây dựng và vận hành luật pháp đất đai từ sau "Đổi Mới", cơ chế quốc gia thu hồi đất được vận dụng ngày từ   Luật Đất đai trước tiên   năm 1987 (Điều 14 và Điều 15), trong đó ngoài những trường hợp do vi phạm luật pháp hoặc hết nhu cầu dùng thì quốc gia thực hành quyền thu hồi khi cần dùng đất cho nhu cầu của quốc gia hoặc của từng lớp. Luận cứ của quyền thu hồi đất này là đất đai thuộc sở hữu toàn dân.   Luật Đất đai lần thứ hai   năm 1993 tiếp kiến quy định về cơ chế quốc gia thu hồi đất đang dùng của người dùng đất để dùng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi. nhà nước, lợi. công cộng trong trường hợp thật cấp thiết và người bị thu hồi đất được bồi hoàn thiệt hại (Điều 27). Mặt khác, Luật Đất đai 1993 đã xác nhận 5 quyền giao tế đất đai của hộ gia đình, cá nhân chủ nghĩa gồm quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, cho thuê và thế chấp. Cơ chế quốc gia thu hồi đất có vẻ hợp lý về lý luận trong chế độ sở hữu toàn dân về đất đai nhưng lại trình bày như thường thích hợp Hiến pháp khi một người phải bỏ rất nhiều tiền để nhận chuyển nhượng hợp pháp một thửa đất từ người khác nhưng bị quốc gia thu hồi đất đó. Mặt khác, Luật thì quy định rằng cơ chế quốc gia thu hồi đất chỉ vận dụng khi quốc gia cần đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi. nhà nước, lợi. công cộng nhưng trên thực tiễn thì cơ chế này được vận dụng cho thảy mọi trường hợp cần đất cho các dự án đầu tư, kể cả các dự án đầu tư vì lợi. kinh tế riêng của nhà đầu tư. Luật Đất đai 1993 chưa cho phép các tổ chức được nhận chuyển nhượng quyền dùng đất nên cũng không có cơ chế nào khác để doanh nghiệp có đất cho thực hành đầu tư sinh sản kinh dinh ngoài cơ chế nhờ vả quốc gia thu hồi đất. hoàn cảnh này vừa trình bày một khoảng trống luật pháp khá lớn (quyền dùng đất hoặc đất mà người dân bỏ tiền để nhận chuyển nhượng có phải là tài sản hay không?), vừa trình bày xung đột luật pháp rất nặng (Luật chỉ cho phép quốc gia thu hồi đất vì lợi. nhà nước, lợi. công cộng, quốc phòng, an ninh khi thật cấp thiết nhưng luật lại không tạo khung pháp lý cho doanh nghiệp được nhận chuyển nhượng quyền dùng đất nên quốc gia phải thu hồi đất cho thảy mọi dự án đầu tư, kể cả những dự án đầu tư vì lợi. tư nhân). Trên thực tiễn thực thi luật pháp của cơ chế quốc gia thu hồi đất trong tuổi 10 năm 1993 - 2003 đã xẩy ra nhiều câu chuyện bi hài kịch. trước tiên, các nhà đầu tư thường hay thỏa thuận "chui" với những người đang dùng đất để có đất cho dự án đầu tư, sau đó gặp cơ quan quốc gia có thẩm quyền cho thuê đất để xin quốc gia cho thuê đất thực hành hiện dự án đầu tư. Trong tình cảnh này, người đang dùng đất rất "vui" vì thị trường chuyển nhượng không phát triển mà mình lại chuyển nhượng được giá "hời" để có thể nhận chuyển nhượng đất khác hợp lý hơn; nhà đầu tư mặc dầu phải trả 2 lần tiền để có đất (tiền chuyển nhượng cho người đang dùng đất và tiền thuê đất cho quốc gia) nhưng cũng rất "vui" vì có cách dễ dàng để tiếp cận đất đai. Sau đó, những người đang dùng đất, nhất là đối với những thửa đất có vị trí tiện lợi, luôn lo âu sớm hôm vì tất sẽ có ngày đất đó bị thu hồi. Không đồng ý cho thu hồi thị bị quy ngay là chống người thi hành phương tiện thu hồi đất và phía trước là các bản án của tòa án. Nhiều dân cày nghèo chỉ biết sống nhờ vào đất chịu cảnh rất nghèo hèn khi mất đất do bị thu hồi. Khiếu kiện của dân về đất đai tăng lên với tốc độ rất đáng lo ngại. tội lỗi của các cán bộ địa phương về tham nhũng đất đai cũng tăng lên.   Luật Đất đai lần thứ ba  năm 2003 đã hội tụ thay khá lớn vào đổi mới cơ chế quốc gia thu hồi đất. trước tiên, phải nhận chân được tình cảnh nào gọi là rất cấp thiết để được vận dụng cơ chế quốc gia thu hồi đất và khung pháp lý phải đổi thay thế nào để có cơ chế tiếp cận đất đai của các dự án đầu tư trong tình cảnh không "rất cấp thiết". Tư tưởng xây dựng Luật Đất đai lúc đó là cần thành thực để các quy định của luật pháp được sáng tỏ, cơ chế quốc gia thu hồi đất không bị lạm dụng.  Cần thành thực để các quy định của luật pháp được sáng tỏ, cơ chế quốc gia thu hồi đất không bị lạm dụng.   Từ tình cảnh quốc gia thu hồi đất đối với thảy các dự án đầu tư được thông qua trên thực tiễn, trong khi văn bản Luật Đất đai chỉ cho phép thu hồi đất trong trường hợp thật cấp thiết vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi. nhà nước, lợi. công cộng, Luật Đất đai 2003 chỉ làm được 2 việc: một là cho phép các tổ chức kinh tế có quyền thực hành các giao tế đất đai để việc nhận chuyển nhượng "chui" của các nhà đầu tư trước đây trở nên nhận chuyển nhượng hợp pháp nhằm tạo cơ chế thỏa thuận không cần vận dụng cơ chế quốc gia thu hồi đất; hai là chính thức hóa khuôn khổ thực hành cơ chế quốc gia thu hồi đất khi cần đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi. nhà nước, lợi. công cộng và phát triển kinh tế. Chính phủ đã quy định các trường hợp mà dự án đầu tư vì mục đích kinh tế được vận dụng cơ chế quốc gia thu hồi đất gồm các dự án có phát triển hạ tầng dùng chung, các dự án vỡ hoang khoáng sản, các dự án có vốn đầu tư thuộc nhóm A và các dự án có 100% vốn nước ngoài. Đây là bước thu hẹp rất đáng kể việc vận dụng cơ chế quốc gia thu hồi đất cho các dự án đầu tư vì lợi. kinh tế. Năm 2005, Bộ luật Dân sự mới được Quốc hội duyệt, trong đó quy định quyền dùng đất là tài sản của hộ gia đình, cá nhân chủ nghĩa. Đây chính là thời khắc xuất hiện chính thức xung đột pháp lý giữa Luật Đất đai và Hiến pháp hiện hành về quyền thu hồi đất của quốc gia trong trường hợp các dự án đầu tư vì ích lợi kinh tế khi quyền dùng đất là tài sản của người dùng đất. Để giải quyết xung đột này, phương án một là luật pháp cần hợp nhất thuật ngữ về thực hành quyền chiếm giữ tài sản của dân, thu hồi đất hay trưng mua, trưng dụng quyền dùng đất hay một thuật ngữ nào đó khác và chỉ cho phép vận dụng quyền này để phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh, ích lợi nhà nước, ích lợi công cộng, không cho phép vận dụng đối với các dự án đầu tư vì ích lợi kinh tế; phương án hai là không coi quyền dùng đất là tài sản của hộ gia đình, cá nhân chủ nghĩa và tổ chức kinh tế nữa. Phương án một là phương án khả thi vì ăn nhập cơ chế kinh tế thị trường và đảm bảo tính công bằng, văn minh, dân chủ của từng lớp. Phương án hai là chẳng thể ưng ý vì đã cho người dân thực hành quyền giao tiếp bằng tiền đối với đất đai thì phải nhấn đối tượng giao tiếp là tài sản của dân. Từ quá trình thực thi cơ chế quốc gia thu hồi đất trong tuổi 2003 - 2013, một số kết luận đã được rút ra bao gồm: 1. Phương thức tự thỏa thuận giữa nhà đầu tư với những người đang dùng đất gần như thiếu sinh khí do có một số người dùng đất đòi giá quá cao hoặc bất hiệp tác với nhà đầu tư làm cho nhà đầu tư chẳng thể hoàn tất việc hấp thu đất cho dự án đầu tư, quy hoạch dùng đất không được thực hành. Các nhà đầu tư với sự viện trợ của cơ quan quốc gia có thẩm quyền thường tìm mọi cách "lách" để đưa dự án vào trường hợp được quốc gia thu hồi đất. 2. Cơ chế quốc gia thu hồi đất cũng được vận dụng khá đa dạng ở các địa phương. Ba mô hình tiêu biểu hay được nhắc tới gồm: thu hồi đất theo dự án để giao đất trực tiếp cho nhà đầu tư được vận dụng tại Hà Nội và hồ hết các tỉnh khác; thu hồi đất theo quy hoạch rồi tiến hành đấu giá đất được vận dụng tại Đà Nẵng và thử nghiệm ở một đôi tỉnh; nhà đầu tư thỏa thuận được ít ra 70% diện tích đất cho dự án mà gặp khó khăn trong phần diện tích còn lại thì quốc gia thu hồi đất được vận dụng ở tp. Hồ Chí Minh và một đôi tỉnh ở Nam Bộ. 3. Cơ chế quốc gia thu hồi đất theo quy hoạch rồi tiến hành đấu giá đất có vẻ như có nhiều ưu điểm nhưng vẫn gặp 3 vấn đề cần giải quyết: thứ nhất là khó tìm kinh phí từ ngân sách quốc gia để thực hành đền bù, tương trợ khi không có nguồn từ các nhà đầu tư; thứ hai là phương thức này sẽ có rủi ro khi quy hoạch thiếu khả thi hoặc địa bàn đầu tư không quyến rũ và thế tất dẫn tới tình trạng đất đã thu hồi bị bỏ hoang hóa; thứ ba là không giải quyết được nguyên tắc cơ bản "khi nào thì quốc gia được quyền can thiệp vào việc chuyển tấm đất đai từ người dùng này sang người dùng khác" mà nguyên tắc này phải được mô tả cụ thể trong Hiến pháp. Những kết luận trên đây là những vấn đề lớn cần giải quyết về nguyên tắc ngay từ Hiến pháp sửa đổi và giải quyết cụ thể trong Luật Đất đai sửa đổi.  Gs. TsKh. Đặng Hùng Võ